Ambtenaar 2.0

samen werken aan overheid 2.0

Monitoren van communicatie van burgers via social media (definitieve versie)

Hieronder staat de definitieve versie van ons artikel over het monitoren van communicatie van burgers via sociale media door overheden. De discussie kan natuurlijk doorgaan maar het stuk is al ingezonden naar de redactie van Bestuurswetenschappen.

 

Te publiceren in: BESTUURSWETENSCHAPPEN (VOL. 65, NR. 6)

 

Online discussies

Big Brother of gesprekspartner?

Monitoren van communicatie van burgers via social media

 

Albert Meijer

Universiteit Utrecht

 

Davied van Berlo

Initiatiefnemer van Ambtenaar 2.0

 

Versie: 31 oktober 2011 (definitief)

 

Op het internet vinden allerlei boeiende debatten plaats over de organisatie van de overheid en overheidsbeleid. Het gaat hierbij om onderwerpen zoals het verbeteren van de kwaliteit van handhaving en dienstverlening, transparantie en openheid en nieuwe vormen van burgerparticipatie. Deze discussies leveren interessante resultaten op maar vinden vaak hun weg niet naar een breder publiek. In deze rubriek geven we een beeld van deze discussies en zullen we deze bespreken vanuit theoretische noties uit de bestuurswetenschap. Op die manier hopen we een verbinding te maken tussen de dynamische discussies op internet en de reflectieve benadering in Bestuurswetenschappen. We volgen hierbij een benadering die past bij het internet: we schrijven een concept, plaatsen dit op het internet met een verzoek om commentaar en schrijven op basis daarvan een definitief stuk.

 

Niemand heeft er problemen mee dat overheden zelf websites opzetten en ook weinig mensen lijken het problematisch te vinden wanneer overheden beginnen te twitteren. Maar wat gebeurt er wanneer overheidsfunctionarissen zich gaan begeven op digitale fora waar burgers met elkaar discussiëren? En is het wenselijk dat overheden monitoren wat burgers over bepaalde onderwerpen twitteren? De sociale media creëren nieuwe, virtuele ontmoetingsplaatsen en in deze bijdrage gaan we in op de vraag wat overheden te zoeken hebben op deze ontmoetingsplaatsen. Is de wereld van Twitter, Facebook en YouTube het nieuwe dorpsplein waar iedereen, dus ook overheidsfunctionarissen, aanwezig mag zijn en kan meepraten? Of is het meer een clubhuis waar leden welkom zijn en anderen, en dus ook ambtenaren, niets te zoeken hebben?

 

 

Schrikbeelden: Big Brother en autistische overheid

 

In debatten over de relatie tussen overheid en samenleving worden veelal twee schrikbeelden naar voren gebracht. Het eerste schrikbeeld is de overheid als Big Brother: een overheid die overal camera’s en afluisterapparatuur installeert om continu het doen – en denken – van burgers in de gaten te houden. Het schrikbeeld van de overheid als Big Brother domineert de literatuur over surveillance (Lyon, 2007): de teneur in deze literatuur dat de overheid nieuwe middelen steeds meer gebruikt om volledigere informatie over burgers te verzamelen opdat deze burgers beheersbaar worden. Soms wordt ook gezegd dat Big Brother ook een sympathieke zus heeft: Soft Sister (Frissen, 1995). Deze zus verzamelt ook allerlei informatie over burgers maar ditmaal om burgers te ondersteunen door middel van sociale voorzieningen. Zowel Big Brother als Soft Sister dienen echter zorgvuldig te worden gecontroleerd en opereren binnen de checks & balances van de rechtsstaat. In het huidige stelsel speelt het College Bescherming Persoonsgegevens hierin een belangrijke rol en de WRR pleitte recentelijk voor versterking van de checks via een iAutoriteit (WRR, 2011: 232).

 

Het tweede schrikbeeld in debatten over de relatie tussen overheid en samenleving is wat wij de autistische overheid zouden willen noemen (zie ook Volkskrant, 2006). De autistische overheid is een overheid die in zichzelf is gekeerd en volledig doof is voor signalen vanuit de samenleving. Een overheid zonder voelsprieten in de samenleving. Een niet-responsieve overheid. Een overheid die niet weet wat er speelt buiten het Binnenhof. Dit schrikbeeld is het tegendeel van de angst voor Big Brother: nu wordt juist benadrukt dat ambtenaren meer ‘het land in moeten gaan’ en ‘naar de mensen moeten luisteren’. De overheid kan minder autistisch worden door inspraakavonden, focusgroepen en surveys te organiseren. Systematisch kunnen overheden signalen verzamelen over wat er leeft onder burgers.

 

Debatten over het verschijnen van overheden op digitale ontmoetingsplaatsen kunnen begrepen worden vanuit deze twee schrikbeelden. Soms wordt benadrukt dat overheidsfunctionarissen niets te zoeken hebben en de mensen met rust moeten laten terwijl anderen juist benadrukken dat de overheid zich meer moeten laten zien op deze digitale ontmoetingsplaatsen om te weten wat er onder de mensen speelt. Wanneer wordt de aanwezigheid van de overheid nu wel en wanneer niet op prijs gesteld? Wanneer vinden overheidsfunctionarissen dat zij gelegitimeerd zijn om zich te begeven op deze digitale ontmoetingsplaatsen?

 

De discussie over het monitoren gaat over de volgende praktijken:

 

  • Monitoren ten behoeve van de handhaving
  • Monitoren om de dienstverlening te verbeteren
  • Monitoren om het publiek debat te beïnvloeden

 

 

Monitoren ten behoeve van de handhaving

 

Een overheidsorganisatie die veel actief is op digitale ontmoetingsplaatsen en daar signalen opvangt van burgers is de politie. De politie zoekt zowel naar kleine vergrijpen (mensen met een pistool op hun Hyves-profielfoto) als grotere onderzoeken, zoals georganiseerde misdaad, fraude, kinderporno of terrorisme (zie Logtenborg, 2009, voor een mooie beschrijving van digitaal recherchewerk). Over digitaal recherchewerk is weinig discussie: algemeen wordt onderschreven dat de politie op het internet informatie mag – en zelfs moet – verzamelen om op die manier criminelen te kunnen aanpakken.

 

Er ontstaat echter meer discussie wanneer het niet zozeer gaat om ‘harde opsporingsinformatie’ maar eerder om ‘zachte informatie’ over groepen die vaak overlast veroorzaken. Uit een onderzoek van TNO blijkt dat politieagenten graag sociale media willen monitoren om onder andere een sociale netwerkanalyse te kunnen maken (De Vries, 2011: 11) De website 23 PolitieDingen (2011) geeft eerst aan dat de jongeren ‘digital natives’ zijn en dat er veel informatie over hen online valt te vinden. Daarna wordt echter ook aangegeven wat er juridisch wel en niet mag:

 

‘Dan denk je als wijkagent: “ik bekijk elke dag even mijn notoire veelplegers op Hyves om te zien waar ze zich mee bezig houden”, blijkt het niet te mogen! Juridisch gezien geldt voor internet eigenlijk hetzelfde als het echte leven. Moet je dus voor stelselmatige observatie toestemming van het OM krijgen, dan geldt dat ook online.’

 

Deze stellingname wodt echter niet door iedereen onderschreven. Van Roij (2011) vraagt zich af of het raadplegen van openbare informatie daadwerkelijk valt onder ‘stelselmatige observatie’.  Lokenberg (2011) legt uit dat het internet, volgens de Wet BIBOB, een open bron is. En hij ziet het onttrekken van informatie aan sociale media daarom ‘als het lezen van een krant’. Wel geldt dat het anders is wanneer agenten zich aanmelden bij de personen van onderzoek. Lokenberg (2011) schrijft hierover:

 

‘Ik ken een aantal praktijkverhalen waarin er een vordering is aangevraagd, echter ook verhalen van collega's uit de handhaving en controle die zonder vorderingen werken en gebruik maken zelfs van een niet herleidbare screennaam en avatar.’

 

Dit wijst er op dat de mogelijkheden voor de politie om burgers te monitoren juridische worden ingeperkt zijn maar dat niet helemaal duidelijk is in hoeverre praktijken hiermee overeen komen. Op het internet gaat het gerucht dat de CIA al verzamelingen online identiteiten heeft opgezet om online druk uit te oefenen op de publieke opinie (Bogaerts, 2011).

 

 

Monitoren om de dienstverlening te verbeteren

 

Dienstverlenende overheidsorganisaties lijken tegen minder problemen aan te lopen. Of in ieder geval minder barrières te onderkennen. Over monitoring van wat er over een organisatie wordt gezegd - oorspronkelijk afkomstig uit de private sector maar nu ook steeds populairder in de publieke sector – wordt veel geschreven:

 

‘Monitoren is kort samengevat: Wat wordt door wie, waar gezegd en hoe vaak? Waarom? Hoe belangrijk is het onderwerp? Wat wordt erover gezegd, en waar? Door wie? Wat zijn de sentimenten op internet? Dat wil elk bedrijf wel weten.’ (Tanja, 2011)

 

Er zijn verschillende redenen om te monitoren: gemeentes willen weten wat er speelt en uitvoeringsorganisaties, zoals UWV en Belastingdienst, willen de dienstverlening verbeteren,. De belangrijkste redenen om te monitoren zijn het leveren van individuele dienstverlening aan burgers door hun vragen te beantwoorden (webcare), het verkrijgen van input voor beleidsontwikkeling door meer informatie te krijgen over preferenties en zorgen van burgers en het in kunnen springen op negatieve aandacht voor de organisatie (PR) (zie ook Mous, 2010). Ook kunnen overheden monitoring gebruiken om zelf te bepalen waar en op welke wijze ze zelf actief willen zijn met sociale media:

 

‘Wanneer je als gemeente overweegt te gaan twitteren of om een community rond een bepaald onderwerp te beginnen, moet je natuurlijk wel weten in hoeverre de inwoners gebruik maken van sociale platformen en welke dat zijn. Onderzoek doen dus.’ (Sewnandan, 2010)

 

 

Monitoren om het publiek debat te beïnvloeden

 

Monitoren – of vooral reageren op burgers – ligt gevoeliger wanneer het gaat om het beïnvloeden van het publiek debat. Overheden monitoren debatten op Internet om te kijken of hier geen onjuistheden naar voren worden gebracht en, zonodig, nieuwe inhoud, de feiten, toe te voegen aan het debat. Litjens (2011) schrijft:

 

‘Het ministerie van VWS en uitvoeringsorganisatie RIVM worstelen met een ander dilemma: monitoren om te beïnvloeden. Het gaat daarbij om het vaccinatiebeleid, waar geregeld veel over te doen is (HPV, griep) en waarover op internet allerhande spookverhalen de ronde doen. Sommige burgers baseren dus hun keuze voor al dan niet vaccineren op foutieve en tendentieuze informatie op internet. In hoeverre moeten en mogen ambtenaren zich mengen in discussies op internet en bijvoorbeeld pertinente onjuistheden rechtzetten? Hoe kunnen zij dat zo doen dat het geen oproep wordt om te vaccineren (want burgers hebben daarin hun eigen keuzevrijheid)?’

 

De vraag hier is in hoeverre overheden deel dienen te nemen aan publieke debatten. Men zou kunnen zeggen dat daarmee de kwaliteit van het debat wordt verhoogd maar ook kan men beweren dat er sprake is van overheidspropaganda. Het gaat hier om een belangrijk spanningsveld dat echter in de debatten over monitoring door overheden weinig wordt besproken. Ranter (2011) waarschuwt wel voor het gevaar dat de overheid zich ‘actief/aggressief’ gaat bemoeien met online discussies en geeft aan dat de inmenging van VWS tijdens de Mexicaanse griep niet op prijs werd gesteld: men vond dat VWS maar advertentieruimte moest kopen.

 

 

Geen debat over wenselijkheid maar pragmatisme

 

Het debat over monitoring op het internet gaat niet of nauwelijks over de wenselijkheid ervan. Moeten overheden burgers wel monitoren in Cyberspace? Deze vraag lijkt een gepasseerd station. Hermkens (2011) ziet geen enkel probleem in een meeluisterende overheid zolang het meeluisteren zich beperkt tot openbare informatie en geeft aan dat de medische industrie ook het principe hanteert dat openbare discussies en blogs mogen worden gemonitord. Jonker (2011) benadrukt ook dat er geen (juridische) bezwaren zijn tegen het monitoren van gegevens op het openbare deel van het Internet. Monitoren door de overheid is volgens Hermkens (2011) juist wenselijk opdat ‘de politiek veel beter kan weten wat er speelt’. De enige waarschuwing die wordt geuit is dat de overheid moet oppassen niet of onvoldoende zichtbaar te zijn (Van den Broek, 2011).

 

Opvallend is dat in de stellingname dat de overheid openbare informatie mag monitoren niet wordt meegenomen dat de overheid bij het monitoren allerlei slimme software kan gebruiken en daarmee allerlei informatie kan afleiden uit de openbare informatie die individuen op het internet plaatsen. Individuele waarnemingen geven relatief weinig inzicht in individuen maar op basis van alle informatie die over iemand te vinden is kan de overheid veel te weten komen (zoals marketeers ook zeer goed weten). Van den Heuvel (2011) wijst op de risico’s die dit met zich meebrengt: hij geeft aan dat overheden deze informatie als ‘waar’ kunnen gaan beschouwen en daarmee kan deze informatie het handelen van de overheid – als handhaver en als dienstverlener – kunnen beïnvloeden. Men kan zich voorstellen dat dergelijke informatie invloed kan hebben wanneer burgers een uitkering aanvragen of bij keuzen om belastingopgaven nader te onderzoeken.

 

Vragen over de wenselijkheid van het monitoren worden echter op het internet weinig gesteld. Het debat over monitoring is vooral pragmatisch: hoe werkt het en hoe kun je monitoren het beste aanpakken en wat zijn de beste tools. Het volgende – volgens sommigen ‘tikje naieve’ – verzoek illustreert dit:

 

‘Op dit moment zijn we de gratis instrumenten aan het onderzoeken, maar we weten eigenlijk nu al dat die niet voldoen. We zullen een betaald instrument moeten gaan inzetten. Een aantal criteria is in ieder geval:

 

  • Gebruiksgemak
  • Kwaliteit van content meten
  • Meten sentiment (met Nederlandse woorden)
  • Betaalbaar (geen licentie die zoekwoorden, thema's beperkt)
  • Moet statistieken kunnen maken
  • Voldoende (Nederlandse) bronnen waarin gezocht wordt.
  • Analyse van wie er schrijft over een onderwerp

 

Ik weet dat er veel aanbieders zijn, ik ben vooral op zoek naar gebruikerservaringen.’ (Van Staalduinen, 2011)

 

Geen debat over of dit wel of niet geoorloofd is maar veeleer een zoektocht naar ervaringen en best practices. De overheidsorganisatie die het meeste ervaring lijkt te hebben opgebouwd met webcare en die vaak wordt gepresenteerd als best practice is het UWV. Het UWV besloot in 2009 een webcareteam op te richten om online vragen van klanten te zoeken en deze te beantwoorden en zo de klanttevredenheid te verhogen (’t Hart en Damen, 2011).

 

Overheidsfunctionarissen hoeven niet stil te blijven wanneer zij zich op deze digitale ontmoetingsplaatsen begeven: zij kunnen zich ook mengen in gesprekken van burgers. Webcare gaat niet alleen om het identificeren van vragen maar ook om het reageren hierop. Zitten burgers hierop te wachten? De eerste reacties van mensen in die discussiegroep waar UWV aan deel ging nemen waren niet zo enthousiast:

 

‘De eerste tweet ging al fout…! Reageren op een blog zonder jezelf te introduceren. Dat veroorzaakte veel argwaan bij de deelnemers. Uiteindelijk was dit wel een goede leerervaring. Het blog corrigeerde ons en wij hebben ons aangepast.’ (Van Midden, 2011)

 

De UWV leerde hiervan en zorgt er nu voor dat medewerker zich keurig introduceren. Ook is het uitgangspunt dat meerwaarde voor de burgers moet worden geboden door vragen te beantwoorden en informatie toe te voegen. Dat wordt nu gewaardeerd (Van Midden, 2011).

 

 

Luisterende, meeluisterende en afluisterende overheid

 

Hoe moeten we nu aankijken tegen monitoring? We kunnen drie patronen onderscheiden: een afluisterende overheid die criminele activiteiten wil identificeren, een meeluisterende overheid die signalen wil opvangen ten behoeve van beleidsontwikkeling en PR en een luisterende overheid die via webcare antwoord wil geven op vragen van burgers. De meeste aandacht lijkt uit te gaan naar opvangen van relevante signalen en webcare. Deze activiteiten kunnen worden gezien als een vorm van surveillance door Soft Sister: de overheid monitort communicatie van burgers om deze burgers beter te kunnen dienen via webcare of beter beleid. Daarbij lijken veel burgers het geen probleem te vinden dat ze ambtenaren tegen komen op deze virtuele ontmoetingsplaatsen wanneer deze ambtenaren maar iets zinnig te zeggen hebben.

 

Op Geen Stijl is wel kritiek te bespeuren. Quid (2011) schreef – met grote instemming van 153 reaguurders – het volgende:

 

‘Geïnstitutionaliseerde trolinfiltratie door raamambtenaren, zeg maar. Een charmante manier om "geniepig indoctrinerende manipulatie project" te zeggen. De VWA heeft als goede voornemen om in 2011 te beginnen met de Digitale Propaganda Unit (DPU). Wie tussen negen en vijf iets positiefs over de overheid zegt, is er werkzaam. Blocken, op de spamlijst en wegjorissen is ons advies.’

 

En daarmee is het schrikbeeld van Big Brother gebaseerd op een groot wantrouwen tegenover de overheid toch direct weer terug in de discussie. Van den Heuvel (2011) kwam met de interessante toevoeging dat de mogelijkheid om Big Brother te zijn niet alleen meer is weggelegd voor de overheid: de informatie is openbaar en daarmee kan iedereen Big Brother worden!

 

We krijgen sterk de indruk dat de (af/mee) luisterende overheid niet zozeer via geweld of dwang tot stand wordt gebracht maar dat veel burgers het gewoon steeds minder problematisch vinden – of om andere redenen accepteren – dat informatie die ze openbaar maken via het Internet door de overheid kan worden gebruikt. Paapst (2011) geeft aan dat de ‘digital natives’ bewuste keuzen maken over hun online prvacy maar tegelijkertijd wordt openheid steeds meer de norm. En daarmee lijkt monitoren van persoonlijke communicatie door de overheid door weinig burgers als een probleem te worden beschouwd. Karelse (2011) benadrukt wel dat hij graag zou willen weten met welke intentie overheden die doen en hij pleit voor een transparante en integere manier van monitoring. Voor veel burgers lijkt lijkt dit niet eens nodig en waarderen monitoring: de overheid luistert dan immers naar hen! We all love Big Sister! Daarbij lijken burgers wellicht te onderschatten dat er via datamining en dergelijke technieken zeer veel informatie uit persoonlijke communicatie kan worden gedestilleerd. ‘Maar, ach, hoe erg is dat nu eigenlijk?’, lijken, met uitzondering van de reaguurders, veel burgers te denken.

 

 

 

Bronnen

 

Frissen, P.H.A. (1995). Big Brother en Soft Sister. Facta,(3), 14-15.

 

Lyon, D (2007). Surveillance Studies: An Overview. Polity.

 

A. de Vries (2011). Resultaten enquête “het monitoren en toepassen van social media tbv handhaving en opsporing”. Groningen: TNO.

 

Volkskrant (21 april 2006). De autistische overheid (http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2824/Politiek/archief/article/detail...).

 

WRR (2011). iOverheid. Amsterdam: Amsterdam University Press.

 

Vermelde discussiebijdragen

 

23 PolitieDingen (11 februari 2011). #16 Zoeken op internet (23politiedingen.nl/2011/02/11/16-zoeken-op-internet/).

 

GJ Bogaerts (18 maart 2011). Amerikaanse leger creëert fake accounts voor sociale media. (www.raker.nl/2011/03/amerikaanse-leger-creeert-fake-accounts-voor-s...)

 

Tijs van den Broek & David Langley (19 januari 2011). Slacktivisme: kansen en bedreigingen van online activisme - verslag workshop 13 december 2010. (ambtenaar20.ning.com/profiles/blogs/slacktivisme-kansen-en)

 

Caryn 't Hart de Wijkerslooth en Martin Damen (6 mei 2011). Webcare bij UWV: droogzwemmen leidt tot uitbreiden (www.frankwatching.com/archive/2011/05/06/webcare-bij-uwv-droogzwemm...).

 

H. Logtenborg (13 mei 2009). Team High Tech Crime jaagt op hackers. (www.intermediair.nl/artikel/branches-ict/79313/team-high-tech-crime...).

 

Mirjam van Midden (8 oktober 2011). Met klanten praten is leuk! Social media binnen UWV. (www.socialned.nl/het-uwv-en-webcare/)

 

Collin Mous (25 juli 2010). Social media monitoring voor de overheid. (www.overheidsdigitalisering.nl/featured/social-media-monitoring-voo...).

 

Tanja (18 mei 2011). Monitoren, wat moet je ermee? (ambtenaar20.ning.com/profiles/blogs/monitoren-wat-moet-je-ermee).

 

Gilbert Sewnandan (29 juli 2010). Op welke sociale platformen zijn burgers actief? (ambtenaar20.ning.com/profiles/blogs/op-welke-sociale-platformen)

 

Gerrie van Staalduinen (9 maart 2011). 'We' zijn ons aan het oriënteren op een social media monitoring tool. Wie heeft een goede tip? (ambtenaar20.ning.com/forum/topics/we-zijn-ons-aan-het-orienteren)

 

 

Vermelde reacties op concept-artikel

 

  • J. Hermkens (2011)
  • E. Jonker (2011)
  • J. Karelse (2011)
  • S. Litjens (2011)
  • S. Lokenberg (2011)
  • M. Paapst (2011)
  • H. Ranter (2011)
  • W. de Roij (2011)
  • P. van de Heuvel (2011)

 

Weergaven: 300

Opmerking

Je moet lid zijn van Ambtenaar 2.0 om reacties te kunnen toevoegen!

Word lid van Ambtenaar 2.0

© 2014   Gemaakt door Davied.   Verzorgd door

Banners  |  Een probleem rapporteren?  |  Algemene voorwaarden