Ambtenaar 2.0

samen werken aan overheid 2.0

Van hiërarchie naar netwerk in overheidsorganisaties

Van hiërarchie naar netwerk in overheidsorganisaties

 

Er vindt een trend plaats in de organisatiestructurering. Het aloude hiërarchische model, ontwikkeld in de 19e eeuw in de fabriek, maakt plaats voor een netwerkorganisatie. De veertien managementprincipes van Fayol worden meer en meer losgelaten en verantwoordelijkheid om zaken voor elkaar te krijgen worden steeds vaker rechtstreeks bij medewerkers neergelegd. Minder gericht op specifiek resultaat, maar veel meer op het bereiken van doelen.

 

Na een korte beschouwing van de kenmerken van de beide inrichtingsmodellen schets ik enkele (formele) belemmeringen die er bestaan binnen de rijksoverheid tegen netwerkorganisaties en geef ik desalniettemin voorbeelden van verschillende vormen van succesvolle netwerkorganisaties, om tenslotte een perspectief te beschrijven.

 

Het hiërarchisch model

Het traditionele hiërarchische model kenmerkt zich door een gelaagde organisatiestructuur. Er is één baas, er zijn enkele divisies en er zijn afdelingen, waarbinnen de medewerkers zitten. Kort doorvertaald naar de rijksoverheid: er is een Secretaris-Generaal, er zijn Directoraten-Generaal, daarbinnen zijn er directies, die directies hebben afdelingen en die afdelingen hebben medewerkers. Een simpel model, dat schijnbaar duidelijkheid biedt over de vraag “je gaat er over, of niet”, en waar hoor ik thuis. Een model dat velen nog steeds houvast biedt.

 

De netwerkorganisatie

Een netwerkorganisatie is een flexibele organisatie. Ze bestaat uit niet-hiërarchisch verbonden onderdelen of teams die een eigen relatie hebben met de omgeving en snel inspelen op veranderingen in die omgeving of op vragen van klanten. De onderdelen werken autonoom, ze worden eerder gefaciliteerd dan aangestuurd[1]. Het is een impliciet of expliciet samenwerkingsverband dat zich kenmerkt door semi-stabiele relaties tussen autonome organisaties of individuen onderling. Een complex model waarin mensen zelf bepalen of ze er over gaan en hun betrokkenheid bij onderwerpen veelal afhangt van de contacten die zij in hun omgeving onderhouden.

 

In mijn colleges Organisatieontwerp en Procesinnovatie was ik kritisch ten aanzien van de mogelijkheden om organisatievormen van de netwerkorganisatie bij de Rijksoverheid in te kunnen voeren. En als je kijkt naar de organisatieontwerpen van de Ministeries in Nederland, dan zie je hier ook onverkort het hiërarchische model terug.

 

Voor een deel heeft dat te maken met de aan een overheidsorganisatie inherente inflexibiliteit, bureaucratie en regels en het onvermogen om te denken in andere dan het standaard organisatiepatronen.

 


Enkele voorbeelden ter bevestiging.

 

Een veel gehoord adagium binnen de “nieuwe overheid” is: “Je gaat er over, of niet”. Een deel van de herinrichting van de ministeries zoals die voortvloeit uit het Regeerakkoord Rutte is gestoeld op dit adagium. Het Regeerakkoord zegt daarover: ‘Het bestuur zal worden georganiseerd vanuit de principes: je gaat erover of niet en je levert tijdig’. Vooraf bepalen dat je “ergens niet over gaat” is contrair aan de netwerkorganisatie. Immers de door jouzelf verworven positie in een netwerk bepaalt of je er wel of niet over gaat.

 

Een ambtenaar wordt aangesteld in een functie en geplaatst bij een bepaalde directie en in een bepaalde afdeling. Veelal wordt hier nog de term “tewerkgesteld” gebezigd, waarmee het hiërarchische nog maar eens even duidelijk wordt gemaakt. Aan het hoofd van die afdeling staat een leidinggevende, die exclusief de personeelsverantwoordelijkheid draagt voor deze ambtenaar. Deze methodiek vloeit voort uit het Algemeen RijksAmbtenarenReglement (ARAR) en wordt nader onderbouwd met Organisatiebesluiten, Reorganisatiestatuten en Plaatsingsprocedures. Alleen al deze regels maken het werken als netwerkorganisatie vrijwel onmogelijk.

 

Een andere belemmerende factor voor het als een netwerkorganisatie werken binnen de rijksoverheid heeft te maken met de politieke context waarbinnen zij functioneert. Strikt formeel is de Secretaris-Generaal de hoogste baas van het departement. Hij heeft echter ook te maken met een minister en/of een staatssecretaris. Deze politieke figuur is weliswaar niet zijn baas, maar van de SG wordt wel verwacht, evenals van alle medewerkers in zijn ministerie, dat hij een dienende rol speelt naar de minister. Bolkenstein verwoordde het ooit als volgt: “In het openbaar moeten ambtenaren het woord van hun minister spreken, ook al zijn zij het er niet mee eens”. Een dergelijk dienende rol past uitstekend bij een hiërarchische organisatie, terwijl opererend in een netwerkorganisatie zo maar zou kunnen blijken dat er groot maatschappelijk draagvlak is voor een ander standpunt dan de minister uitdraagt. Het Nederlandse model van representatieve democratie, waarin de minister verantwoordelijk is, wordt gecontroleerd door het parlement en daarin puur dienend ondersteund wordt door een ambtelijke organisatie, staat in feite een goed werkende netwerkorganisatie in de weg.

 

Het lijkt daarmee kommer en kwel voor de mogelijkheden voor rijksoverheidsorganisaties om te transformeren naar netwerkorganisaties. Tegelijkertijd is de maatschappij meer en meer aan het “vernetwerken”, in de positieve zin des woords. Waar ambtenaren deel uit maken van die maatschappij, hoewel zij nogal eens af worden geschilderd als de Soedra`s daarbinnen, zijn ook zij meer en meer bezig met netwerken. Ik veroorloof mij op dit punt enige zelfspot: dat is toch niets bijzonders, “ambtenaren die doen alsof ze werken”.

 

Hoezeer inflexibiliteit, bureaucratie en regels zich dan ook verzetten tegen andere vormen van organiseren, toch zijn er mooie voorbeelden van succesvolle netwerkorganisaties bij de rijksoverheid.

 

Ik noem hier het Programma Duurzame Voedselsystemen, een programma van drie ministeries, LNV (†), VROM (†) en OS (†), dat werkt met diverse schillen, zoals een eigen programmateam, belangstellenden vanuit het rijk, stakeholders en andere geïnteresseerden in Nederland, waarbij de beleidsvorming plaatsvindt via ning`s, weblogs, linked-in-platforms en social media.


 

 

Een ander voorbeeld is de Programmadirectie Biobased Economy van EL&I waar bedrijven, wetenschap, overheid en NGO`s in losse samenwerkingsverbanden nadenken over en praktisch uitvoering geven aan discussie, informatie, kennis en netwerkontwikkeling op het gebied van de BioBased Economy langs een thematische invalshoek.

 

Een laatste voorbeeld is meer van virtuele aard. Pleio is een initiatief van het programma Ambtenaar 2.0 met de Belastingdienst, maar ondertussen hebben zich diverse andere overheidsorganisaties aangesloten. Het is een overheidsplatform op internet. Het biedt middelen om op een slimme manier en overheidsbreed samen te werken en kennis uit te wisselen. Middelen die cloudwise beschikbaar worden gesteld en die overheidsorganisaties, maar vooral ambtenaren in de gelegenheid stellen tot kennisuitwisseling en interactieve beleidsvorming. Buiten bestaande paden en zonder bemoeienis van welke hiërarchie dan ook. Grenzeloos samenwerken.

 

Het zijn succesvolle ontsnappingen uit de reguliere hiërarchische organisatiestructuren.

Vooral omdat qua organisatiemodel gekozen is voor een vorm die buiten de reguliere hiërarchie geplaatst is. Tijdelijke organisatorische werkverbanden, zoals projecten, programma`s en programmadirecties, die de horizontale samenwerking bevorderen en reorganisaties voorkomen. Virtuele organisatievormen, die met een moderator werken en niet met een leidinggevende en overheidsbrede en maatschappelijke samenwerking mogelijk maken.

Organisatievormen waarin het mogelijk is om integrale complexe vraagstukken flexibel (in tijd en qua organisatievorm) op te pakken en gezamenlijk met betrokken partijen van binnen en buiten de rijksoverheid doel- én resultaatgericht te opereren.

 

Ik vermoed dat de overheid meer en meer gebruik zal willen maken van dergelijke organisatievormen. Omdat ze succesvol zijn. Omdat niet het politieke doel of de (bureaucratische) kaders van de hiërarchische organisatie voorop staan, maar omdat ze uitgaan van maatschappelijke verbinding, gelijkwaardige posities en ruimte voor inbreng voor iedereen die voor een onderwerp wat kan betekenen. De transformatie van hiërarchische organisatievormen naar netwerkorganisatie in de overheid is in volle gang.

 

 

 

Arnoud Koers

Organisatieadviseur

Ministerie EL&I

 

Weergaven: 3598

Opmerking

Je moet lid zijn van Ambtenaar 2.0 om reacties te kunnen toevoegen!

Word lid van Ambtenaar 2.0

Reactie van Monique Roosen op 26 September 2011 op 13.22
@erikjonker Als iedereen z'n verantwoordelijkheid neemt en in staat is om resultaatgericht te werken dan is zo'n mantra in die zin toch niet meer nodig om te focussen?
Reactie van Monique Roosen op 26 September 2011 op 13.21
Bedankt voor de interessante blog. Wellicht is een van de succesvolle netwerkorganisaties bereid om eens te bloggen over hoe ze het hebben aangepakt. Wat is hun worsteling geweest? Wat betekent dit voor medewerkers en dan vooral managers? Hoe kijkt bestuur hier tegenaan?
Reactie van Davied op 25 September 2011 op 16.23
Goed verhaal, Arnoud. Uiteraard mee eens. Kijk ook eens naar het boek http://www.kwartiermakersvandetoekomst.nl, met een groot aantal voorbeelden van netwerksituaties en -oplossingen.
Reactie van Marjolein de Lange op 24 September 2011 op 21.11

Ha Arnoud,

Helder en goed artikel! Geeft voor mij duidelijk weer waar mijn worsteling met bepaalde gekozen organisatieprincipes over gaat. 

Tot maandag :-)

Reactie van Erik Jonker op 24 September 2011 op 16.26
@arnoudkoers , mooie blog, goed om dit eens zorgvuldig uiteen te zetten. Je constateert mijns inziens terecht dat het mantra "je gaat erover of je gaat er niet over" niet bij een netwerkorganisatie past. Overigens komt genoemd mantra ook meer voort uit de (terechte) poging om iedereen zich te laten richten op de taak waarvoor hij/zij staat.
Reactie van André Leinarts; Oegstgeest op 23 September 2011 op 15.37

@Arnoudkoers, je weet, ik vind het een goed stuk.

Ik wil daar nog een dimensie aan toevoegen. organisatie-inrichting vanuit waarden, primaire drives van mensen.

Dit gaat over het meta-niveau van inrichting. Over de waarden en principes die de basis zijn voor de verdere, gedetailleerde inrichting.

De premisse is dat een organisatie altijd in verandering is, c.q. kan zijn op het gebied van inrichting in directies, afdelingen en andere beheermatige eenheden. Deze dynamiek van indeling heeft marginaal invloed op waarden en principes van de mensen. Wel van groot belang is om bij verandering van beheermatige eenheden, heel erg bewust daarmee.

De principes vertegenwoordigen de waarden van de organisatie, de weerslag van de cultuur en culturen. Tevens zijn de principes afgeleiden van de kerntaken en kern-kenmerken van de organisatie. De principes die het meeste met de dynamiek van alledag te maken hebben zijn de inrichtingsprincipes die te maken hebben met inhoud.

 Waarden en culturen.

De waarden en cultuur/culturen van de organisatie worden bepaald op zowel macro-, meso- als microniveau. Op macroniveau praten we over het dienen van de publieke waarden en ministerie specifieke waarden. Voor EL&I  bijv. betekent dat het dienen, je thuis voelen bij waarden over energie,groen,voedsel,innovatie etc. Vertalen naar microniveau leidt tot vragen als “dien je graag de groene ruimte, heb je daar iets mee”. Een andere zeer belangrijke waarde is de premisse dat je als organisatie er voor staat om de minister/het kabinet te dienen, terwijl je ook de doelgroepen van beleid bedient, ongeacht je eigen politieke voorkeur.

Over het algemeen kan gesteld worden dat de macrowaarden direct vertaalbaar zijn c.q. onverkort van toepassing moeten zijn op de meso- en microwaarden. Anders is er direct een intern conflict in de organisatie.

Meso-waarden zijn de cultuuruitingen per organisatie-onderdeel. Deze kunnen behoorlijk van elkaar verschillen binnen één organisatie of tussen de verschillende organisatie-eenheden zoals beleid, staf of uitvoering. Op zich is dit geen probleem, zolang de macrowaarden gedeeld zijn en de onderlinge verschillen in opvattingen, mindset en cultuur niet leiden tot verschillen op inhoudelijk (beleidsdoelen) niveau. Het is ook logisch dat er verschillen zijn op dit niveau.  Beïnvloeding op micro-niveau (de individuele waarden van medewerkers) is zeer moeilijk. Zeker als dat van macro- naar micro-niveau gebeurt. Macro is in de ogen van micro ‘de ivoren toren’. Mensen kijken naar hun direct leidinggevende en hun collega’s (en vaak ook nog naar de doelgroep) voor identificatie op waarden niveau.

Er lijkt regelmatig concurrentie te ontstaan tussen bijvoorbeeld verschillende directies. Elke eenheid acht zijn eigen doelen belangrijker dan die van de ander vanuit een waardenperceptie die voortvloeit uit inhoudelijke betrokkenheid en vanuit de waarde/drive om de minister/het kabinet op dit punt zo goed mogelijk te bedienen.  De bodem waarop deze concurrentie gevoerd kan worden, wordt versterkt door verschil in waarden en culturen en door inrichting in kolommen. Het is aan het macro-niveau, de Bestuursraad en minister/kabinet, om de verschillen in waarden en principes en de daarbij behorende conflictuitingen te managen.

 Op basis van de voorbeelden die Arnoud geeft zou ik zeggen dat er meer in netwerkorganisaties gewerkt moet worden. mensen werken daar graag in vanuit primaire drives/waarden. Dat betekent hoge motivatie terwijl er een borging is voor de hiërarchie voor het realiseren van de macro-doelen van minister a.g.v. heldere opdracht.

 

© 2017   Gemaakt door Dirk Jan van der Wal.   Verzorgd door

Banners  |  Een probleem rapporteren?  |  Algemene voorwaarden